Почему строительная реформа перезрела?

Принятый на минувшей неделе проект закона о градостроительной реформе вызвал огромное сопротивление и возмущение со стороны Ассоциации городов Украины и отдельных мэров.

Анализ ряда типичных злоупотреблений, которые допускают местные власти при выдаче разрешительных документов на проведение строительных работ, показывает, что причиной такого возмущения может быть нежелание прощаться с коррупционными схемами и двигаться в сторону прозрачности отрасли градостроительства.

Впрочем, без ликвидации этих схем масштабное послевоенное восстановление Украины будет невозможно.

К разработке проекта закона О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины о реформировании сферы градостроительной деятельности в Верховной Раде приступили еще до полномасштабного вторжения России в Украину.

Однако активная фаза войны и будущая потребность в масштабном послевоенном восстановлении жилья и социальной инфраструктуры актуализировала вопросы реформы и заставила парламентариев ускориться с ее принятием.

Как утверждают авторы реформы, ее основная цель – это создание прозрачных правил игры для рынка, понятных не только в Украине, но и нашим западным партнерам. Которые, очевидно, будут одними из ключевых доноров и контролеров восстановления.

Именно поэтому в разработке законопроекта принимали участие представители западных стран, которые поддерживают проведение реформы.

Основой этих процессов станет цифровизация – сведение к минимуму человеческого фактора, сквозная фиксация ответственности за каждое решение за конкретным исполнителем, делегирование части полномочий частному бизнесу, как это работает в сферах экспертной оценки, нотариальных услуг и в сфере исполнения судебных решений.

Этому подходу положили начало еще раньше, когда высвободили из частных рук реестры строительных разрешений, которые ранее управлялись в ручном режиме.

Схема на 10 млрд грн

Впрочем, принцип прозрачности и подотчетности никак не ложится на традиционные ценности этой отрасли в Украине: большое количество этапов принятия решений, на которых задействованы чиновники, приводит к невероятной корупциогенности всего строительства – от котлована до ввода в эксплуатацию.

По разным данным, недобросовестные участники строительного процесса могут зарабатывать на сделках и схемах в строительной отрасли около 10 млрд грн в год.

При этом большинство проблемных звеньев в этой цепочке – именно чиновники местных властей, которые решают, на какие нарушения закрыть глаза, а кому даже при наличии всех необходимых документов устроить “веселую жизнь” на долгие месяцы, а возможно, и годы согласований и безосновательных отказов.

Благодаря такому выборочному отношению к своим полномочиям местные власти могут годами не замечать проектов типа 42 долгостроев Анатолия Войцеховского, часть которых возводилась вообще без документов, в результате чего обманутыми оказались более 13 тыс. инвесторов.

В крупных городах региональные власти вместе с приближенными застройщиками таким образом создают неестественную монополию, распределяя лакомые участки между своими и отсекая неудобных участников рынка.

Подход, заложенный в проекте 5655, позволит возложить на местные власти прямую ответственность за самовольное строительство и оставить за ними мониторинг сложных проектов.

Однако, в отличие от сегодняшнего положения дел, обнаружение автоматической системой проблемных объектов нуждается в обязательном порядке совершения конкретных действий – вплоть до решения о сносе. А тихий договорняк повлечет за собой наказание для всех участников сговора.

Сейчас существует несколько типичных нарушений и злоупотреблений, которые допускают органы местного самоуправления в процессе сопровождения градостроительной деятельности.

Они позволяют понять, почему у местных чиновников нет никакого желания брать на себя больше ответственности и отказываться от имеющихся схем. А также почему в последние недели перед голосованием в Верховной Раде имело место большое сопротивление принятию законопроекта 5655.

Сам пью, сам гуляю

Нарушения местных властей в области градостроительства можно условно разделить на три типа:

• выдача градостроительных условий и ограничений (ГУО) на застройку земельного участка с нарушением ограничений, установленных градостроительной документацией (т. е. сами чиновники выдают заранее незаконные документы);
• умышленное затягивание с выдачей ГУО, разрешительных документов, присвоения адреса и т. п.;
• отсутствие актуализированной градостроительной документации или ограничение доступа к ней. Это приводит к злоупотреблениям как со стороны чиновников, так и застройщиков.

Вот несколько примеров таких нарушений, которые стали известны благодаря публикациям в медиа и официальным сообщениям, а также из внутреннего доклада Государственной инспекции архитектуры и градостроительства (ГИАГ), выдержки из которого есть в распоряжении редакции.

В Одессе управление госархстройконтроля городского совета выдало разрешение на реконструкцию пансионата на месте бывшего детского лагеря, а фактически был построен жилой дом с квартирами.

В нарушение требований ГУО это же управление выдало разрешение на проведение реконструкции нежилого помещения на переулке Маланова, где в результате вырос элитный жилой дом. При этом также были нарушены предписания Минкульта о строительстве в историческом центре города.

Подвешенное состояние исторических центров – несогласованные детальные планы территорий и буферные зоны объектов наследия ЮНЕСКО – общая проблема многих старых городов. Так, во Львове именно из-за наличия такого пробела стало возможным возведение гостиничного комплекса на площади Мицкевича, а в Черновцах – строительство по ул. Шептицкого.

Что касается последнего, уже есть предписание Минкульта о запрете строительства в историческом ареале, но будет ли его соблюдать город и застройщик – если правила не изменятся – вопрос открытый.

В Киеве, несмотря на назначение участка для строительства жилья, на ул. Академика Филатова возводят торгово-офисный центр, потому что такие градостроительные условия выдал Департамент по вопросам государственного архитектурно-строительного контроля (ГАСК) КГВА.

На Оболони наоборот недавно введенный в эксплуатацию ТРЦ Полярный хотят снести, вместо него собираются построить 5 высоток на землях, предназначенных под торговлю. И оставить густонаселенный район без торгово-развлекательной инфраструктуры.

Еще один пример из столицы: Национальный авиационный университет благодаря таким же незаконным условиям на землях для учебных заведений построит 14 многоэтажек. При этом, кроме проблем со строительными документами, не все в порядке, вероятно, и с самим инвестдоговором между вузом и застройщиками.

Скандальная история, связанная с запутанными решениями местных властей, получила огласку в Гостомеле. Отдел градостроительства и архитектуры поселкового совета выдал ГУО на реконструкцию жилого дома при отсутствии документов от заявителя.

Более того, самого дома, якобы подлежащего реконструкции, не существует. При этом сам участок поселковый совет выделил для размещения модульного городка для внутренне перемещенных лиц. Теперь вместо прозрачной процедуры стороны судятся за право пользования землей и возведение там своих объектов.

Отказы и отговорки

Регулярными являются также безосновательные проверки и затягивание выполнения законных требований по предоставлению разрешительных документов застройщикам.

Особенно остро это ощущается при сравнении статистики отказов при выдаче различных типов документов в органах местного самоуправления и Госинспекции архитектуры и градостроительства.

Например, относительно разрешений на строительство процент отказов в регионах, по данным ГИАГ — более 58%, тогда как в инспекции – 23%. Относительно ГУО в КГВА процент отказов в выдаче — 75% в сравнении со средним по регионам – 30-35%.

Несколько показательных примеров. С 16 февраля 2021 по 3 июня 2022 Медицинский центр Пуща-Водица девять раз подавал документы в архстройконтроль КГВА на внесение изменений в смету в проектной документации. Подтверждение получили только в девятый раз.

Далее организация подавалась на ввод в эксплуатацию и получала отказ из-за несоответствия объекта проектной документации.

Речь шла о формальных недоработках типа укладки искусственной травы на теннисном корте. Из-за них не вводился в эксплуатацию весь объект – новый реабилитационный корпус, который должен использоваться, в том числе, и для раненых в ходе боевых действий сотрудников МВД.

Пять раз сообщение о начале строительных работ в отдел АСК Бориспольского горсовета подавало ООО Смайл Констракшн. После жалобы застройщика в ГИАГ местные органы контроля не нашли ничего лучше, чем назначить внеплановую проверку объекта строительства и приостановить строительные работы с наложением штрафа на ООО.

После отмены незаконных решений через суд и завершения объекта компания четыре раза подавала декларацию о готовности к эксплуатации и четыре раза получала отказ в ее регистрации.

После корректировки проектной документации и повышения класса последствий с СС2 в СС3 собственник подал документы в ГИАГ, получив разрешение через четыре часа. А еще через два месяца был выдан сертификат готовности объекта.

Этот же застройщик столкнулся с проблемами в Фастовском районе Киевской области, где в селе Гатное долгое время не мог получить адреса на полтора десятка своих многоквартирных домов.

При этом местные власти в течение месяцев вообще никак не обосновывали свое бездействие. В результате в зиму инвесторы вынуждены заходить без договоров с поставщиками услуг и без надлежащим образом оформленного права собственности на свое жилье.

Еще одна история об автономности местных органов архстройконтроля. Осенью 2021 года ГИАГ проводила ревизию таких проверок, которые реализовал профильный департамент КГВА в отношении предприятия с иностранными инвестициями Пластикс-Украина.

Столичные инспекторы провели проверку и по надуманным поводам остановили реконструкцию коммерческих и офисных помещений компании.

Когда ГИАГ обязала киевских коллег отменить незаконные предписания, те не просто проигнорировали требования, но и не допустили инспекторов к проведению внеплановой проверки в департаменте. Несмотря на то, что ГИАГ выступила с инициативой увольнения и. о. главы департамента Оксаны Попович, та с тех пор не просто не была уволена, но и стала полноценным руководителем департамента.

Вообще Киев образцовый с точки зрения проблем, которые накопили местные власти и которые позволяют ловить рыбку в мутной воде и чиновникам, и застройщикам.

Главной проблемой является многолетнее промедление с утверждением городским советом нового генерального плана столицы.

В результате у крупнейшего в стране города со статусом области нет официально установленных границ, а значит – не разграничены интересы с близлежащими селами и спутниками.

У Киева нет действующего историко-архитектурного плана, возможности для эффективного планирования инженерно-технических мероприятий гражданской обороны (бомбоубежища, укрытия и т. п.).

Также в подвешенном состоянии находятся земельные участки, которые можно было бы использовать для рекреации, но из-за серого статуса на них регулярно посягают застройщики (Протасов Яр, урочище Горбачиха, Кловские склоны, Пуща-Водица, Совские пруды и т. п.).

Из-за отсутствия генплана у столицы нет комплексной схемы общественного транспорта и перспективного плана его развития.

Все это очевидные примеры того, почему с сегодняшним распределением полномочий и системой взаимодействия между местными чиновниками и бизнесом о развитии и прозрачности можно забыть. Особенно – накануне большого восстановления страны, под которое намерены выделить средства наши западные партнеры, для которых транспарентность использования ресурсов будет одним из главных требований финансирования этого проекта.

Понятно, что радикальные изменения привычных практик никто не любит.

Однако без признания того, что реформа в строительной отрасли уже давно перезрела, трудно будет развивать страну после победы.