Призрачные гарантии в обмен на ядерное оружие: Будапештский меморандум и его значение для Украины

Будапештский меморандум – это тот документ, к которому раньше часто апеллировали как к гарантии безопасности Украины, в частности, на фоне российской агрессии, войны на Донбассе и захвата Крыма.

Согласно меморандуму, наше государство отказалось от третьего по размеру арсенала ядерного оружия в мире. В то же время ожидала получить гарантии собственной безопасности и неприкосновенности границ.

В Украине до сих пор звучат разные мнения, стоило ли отказываться от ядерного оружия.

О чем идет речь в Будапештском меморандуме и как Украина отказывалась от ядерного арсенала – далее в материале.

Подписание Будапештского меморандума и что ему предшествовало

Свой путь к ядерному разоружению Украина фактически начала еще 16 июля 1990 года. Тогда была принята Декларация о государственном суверенитете Украины, в которой провозглашалось намерение “стать в будущем постоянно нейтральным государством, которое не участвует в военных блоках и придерживается трех неядерных принципов: не принимать, не производить и не приобретать ядерное оружие”.

Уже 24 октября 1991 года Верховная Рада приняла заявление О безъядерном статусе Украины. В этом документе говорилось, что наличие на территории Украины ядерного оружия является временным.

– Украина будет проводить политику, направленную на полное уничтожение ядерного оружия и компонентов его базирования, расположенных на территории Украинского государства. Она намерена сделать это в минимальные сроки, — отмечалось в заявлении, однако конкретные сроки не указывались.

А в конце декабря 1991 года Украина подписала Соглашение между государствами-участниками СНГ относительно Стратегических сил. Этот документ сохранял единый контроль над ядерным оружием на территории бывшего СССР. Отмечалось, что до полной ликвидации ядерного оружия решение о необходимости его применения должно приниматься президентом РФ по согласованию с лидерами других стран, в частности Украины.

В соглашении было прописано, что до полного уничтожения ядерное оружие, размещенное в Украине, должны разукомплектовать до конца 1994 года (в частности, тактическое ядерное оружие — до 1 июля 1992 года).

14 января 1994 года президенты Украины Леонид Кравчук, США Билл Клинтон и России Борис Ельцин подписали в Москве Трехстороннее заявление относительно украинского ядерного оружия.

– Президент Леонид Кравчук подтвердил свою приверженность тому, чтобы Украина присоединилась к Договору о нераспространении ядерного оружия как государство, не владеющее ядерным оружием, в как можно более короткие возможные сроки, — сказано в этом заявлении.

В нем также говорилось о вывозе ядерных боезарядов из Украины в Россию “для разукомплектования” и предоставлении компенсации Украине в форме тепловыделяющих сборок для атомных электростанций.

В этом же заявлении Клинтон и Ельцин заверили Кравчука, что США и Россия “готовы предоставить Украине гарантии безопасности” в ответ на отказ от ядерного оружия.

16 ноября 1994 года Украина присоединилась к Договору о нераспространении ядерного оружия от 1 июля 1968 года.

А 5 декабря 1994 года был подписан Будапештский меморандум, в котором задекларирован неядерный статус Украины. Полное название документа: Меморандум о гарантиях безопасности в связи с присоединением Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия.

Документ подписали в Будапеште (откуда и название меморандума) второй президент Украины Леонид Кучма, президент США Билл Клинтон, президент России Борис Ельцин и премьер Великобритании Джон Мейджор.

Today, 20 years ago leaders of the United States, United Kingdom, Russia and Ukraine signed the #Budapest Memorandum pic.twitter.com/6JhAvbalaB

— MFA of Ukraine ???????? (@MFA_Ukraine) December 5, 2014

О чем идет речь в Будапештском меморандуме

В этом документе, состоящем из шести пунктов, говорится, что Украина решила отказаться от ядерного статуса и ликвидировать арсенал ядерного оружия.

В то же время страны-подписанты меморандума:

• обязались уважать независимость, суверенитет и существующие границы Украины;

• подтвердили свои обязательства воздерживаться от угрозы силой или ее использования против территориальной целостности или политической независимости Украины, а также, что никакое их оружие никогда не будет использовано против нашего государства, кроме целей самообороны;

• обязались воздерживаться от экономического давления на Украину;

• подтвердили обязательство добиваться немедленных действий со стороны Совета Безопасности ООН для оказания помощи Украине в случае, если наше государство станет жертвой акта агрессии или объектом угрозы агрессии с использованием ядерного оружия;

• подтвердили в отношении Украины свое обязательство не применять ядерное оружие, кроме случая нападения на них самих, их территории, вооруженные силы или их союзников.

Будапештский меморандум фактически стал документом, который окончательно закрепил безъядерный статус Украины.

Обязательства уважать независимость и территориальную целостность Украины сначала взяли на себя США, Великобритания и Россия. Впоследствии к Будапештскому меморандуму также присоединились Франция и Китай (которые тоже являются ядерными государствами).

Два десятилетия спустя, в 2014 году Россия нарушила это соглашение и осуществила вооруженную агрессию против Украины, захватив Крым, оккупировав часть территории Донбасса и развязав там военные действия.

Before signing anything with @Russia google “Budapest 1994” pic.twitter.com/SGHVgt2pdO

— Ukraine / Україна (@Ukraine) December 5, 2020

Гарантии или заверения?

Следует отметить, что между языковыми версиями Будапештского меморандума существует отличие.

Так, если в украинской версии название меморандума действительно содержит словосочетание “гарантии безопасности”, то в английском варианте документа говорится о “заверениях безопасности” (security assurances). И именно вариант, в названии которого употребляется слово “assurances”, является действительным для США и Великобритании.

В то же время, в действующем для Москвы российском варианте говорится именно о “гарантиях безопасности”.

В связи с этим министр иностранных дел Украины Дмитрий Кулеба в одном из интервью отмечал, что “заверения” безопасности и “гарантии” являются разными юридическими терминами.

– Есть безотлагательный вопрос гарантий безопасности для Украины. По состоянию на сегодняшний день единственным документом, который, как считается, такие гарантии предоставлял, является Будапештский меморандум. Мы взяли его за точку отсчета. Но суровая правда международной политики состоит в том, что никаких гарантий нам Будапештский меморандум не предоставил… Вопрос даже не в названии этого документа. В международном праве международный документ, вне зависимости от названия, сохраняет свой статус. Вопрос в том, что нам дали заверения, а не гарантии. А вот это уже два разных абсолютно юридических термина, – объяснял Кулеба.

В то же время, в украинском МИД настаивают, что наше государство продолжает рассматривать Будапештский меморандум “как политико-правовую основу для обеспечения безопасности Украины со стороны США, Великобритании, а также Франции и КНР”.

Объяснял эти семантические отличия и бывший посол США в Украине (в 1998-2000 годах), эксперт вашингтонского аналитического центра Брукингский институт (Brookings Institution) Стивен Пайфер в статье от 2014 года.

– Заверения в безопасности подобны тем, которые содержатся в Будапештском меморандуме, не имеют такого же веса, как гарантии безопасности НАТО или гарантии в соглашениях об обоюдной безопасности, которые США имеют с Японией и Южной Кореей… Проблема в том, что действия России против Украины дискредитировали заверения в безопасности, — отмечал Пайфер, принимавший непосредственное участие в переговорах по безъядерному статусу Украины.

Так, если бы в англоязычной версии меморандума звучало слово “гарантии” (“guarantees”), США теоретически должны были бы применить свои войска для защиты территориальной целостности Украины.

Впоследствии в своем Twitter-аккаунте дипломат снова отмечал, что Украина получила “заверения в безопасности, а не гарантии”. В то же время Пайфер настаивал, что даже в рамках “заверений” Вашингтон в 2014 году мог бы больше сделать для защиты Украины от российской агрессии.

– Несмотря на это, администрация Барака Обамы должна была сделать больше, чтобы поддержать Украину. Например, предоставить противотанковые комплексы Javelin, – объяснял дипломат.

Ukraine received security assurances, not guarantees. Still, Obama administration should have done more to support Ukraine, eg, provide Javelin anti-armor missiles. Not sure Trump understands security guarantees — is he really prepared to have US military defend DPRK? https://t.co/7sjVLiwDdf

— Steven Pifer (@steven_pifer) June 12, 2018

Пайфер также объяснял разницу между “гарантиями” и “заверениями”.

– Гарантии – это то, что имеют НАТО, союзники США, такие как Япония, Южная Корея и Австралия. Они включают введение американских войск при необходимости. Заверения не влекут за собой таких обязательств, и мы четко об этом заявили во время переговоров по Будапештскому меморандуму, — утверждал дипломат.

Guarantees are what NATO, allies such as Japan, ROK & Australia have. They include commitment of US troops if needed. Assurances do not entail that commitment, a point we made clear when negotiating Budapest Memorandum. https://t.co/vBZf5QNOeA

— Steven Pifer (@steven_pifer) June 13, 2018

По его словам, на момент подписания меморандума в США и Украине не ожидали, что российские войска могут вторгнуться на украинскую территорию.

– Вашингтон и Киев в то время не ожидали того, что сделал Путин в 2014 году. К сожалению, нарушение Россией ее заверений дискредитировало заверения безопасности как инструмент нераспространения ядерного оружия, — отмечал Пайфер в Twitter.

US officials made clear to Ukrainian counterparts the difference between guarantees & assurances. Washington & Kyiv at that time did not anticipate what Putin did in 2014. Russia’s violation of its assurances unfortunately has discredited assurances as non-proliferation tool. https://t.co/HS82RH3T0h

— Steven Pifer (@steven_pifer) June 13, 2018

А первый президент Украины Леонид Кравчук в одном из интервью признавал, что гарантии по Будапештскому меморандуму были формальными, поскольку стороны не прописали механизмы их выполнения.

– Эти гарантии формальные. Механизмы не записали. Если НАТО дает гарантии, то у него есть механизмы. Нападение на страну НАТО означает нападение на НАТО, и они включаются и защищают реально – оружием. Поэтому для нас было важно стать членом НАТО и снять этот вопрос в целом – безопасности, прочности, независимости, гарантий независимости, только через НАТО, — объяснял Кравчук.

Каким ядерным арсеналом владела Украина

После распада СССР в 1991 году Украина унаследовала значительный ракетно-ядерный арсенал – третий по размеру в мире (после США и России).

В начале 1990-х ядерный потенциал Украины находился на вооружении 43-й ракетной армии.

В то время Украина имела 220 единиц стратегических носителей, по которым было суммарно зачислено 1 944 ядерных заряда:

• 176 межконтинентальных баллистических ракет: 130 жидкотопливных ракет РС-18 в шахтных пусковых установках (SS-19, каждая имела шесть ядерных боеголовок) и 46 твердотопливных ракет РС-22 (SS-24, каждая имела десять боеголовок);

• 44 стратегических бомбардировщика (25 Ту-95МС и 19 Ту-160), оснащенные 1 068 крылатыми ракетами воздушного базирования большой дальности – Х-22 и Х-55 класса.

Х-22 (“Буря”) – это сверхзвуковая крылатая противокорабельная ракета воздушного базирования большой дальности. В то же время, Х-55 была предназначена для применения против стратегически важных стационарных наземных целей (дальность поражения – около 2,5 тыс. километров).

Кроме того, Украина имела 25 00 единиц тактического ядерного оружия.

Как правило, стратегическое ядерное оружие предназначено для уничтожения стратегических целей в глубоком тылу противника. В то же время, тактическое ядерное оружие – для поражения целей и скоплений сил противника на фронте и в ближайших тылах (к тактическому оружию обычно относят и средства поражения морских, воздушных целей).

Следует отметить, что система управления ракетными комплексами была централизованной, и центр управления находился на территории России. То есть Украина фактически была ядерной страной без так называемого “ядерного чемоданчика” с пусковой кнопкой.

Об этом рассказывал в интервью первый президент Украины Леонид Кравчук. Комментируя отказ Украины от ядерного статуса, он ссылался на то, что наше государство тогда не управляло запуском ракет с боеголовками: “ядерный чемодан” был в Москве.

– Когда некоторые говорят: если бы мы были вооружены ядерными боеголовками, были бы сильнее и с нами считались бы, они будут правы. Если бы эти боеголовки были изготовлены в Украине, управление ими было бы украинское, чтобы я, или пришедший после меня, имел “черный чемодан” и возможность управлять системой. Однако ничего этого не было. А было чужое ядерное оружие на нашей территории. И можно было либо либо заменить его полностью, либо сдать… Поэтому все корни вопроса не в том, что мы были так бестолковы, что просто отдали ядерное оружие. Мы не могли им управлять, – отмечал Кравчук в одном из интервью.

Еще одной причиной Кравчук называл неспособность Украины заменить боеголовки, время эксплуатации которых завершалось в 1997 году. По словам первого президента, замена требовалась, чтобы предотвратить радиационную катастрофу.

– Срок жизни или технического существования каждой боеголовки истекал в 1997 году. Что это значит на практике? Все боеголовки нужно было снять и поставить новые. Украина не производила ядерные боеголовки, все они были российские… Возникал вопрос, что делать? Ельцин (экс-президент РФ, – ред.) сказал, что после 1997 года они на свою территорию не будут принимать опасные боеголовки. А если бы мы оставили их себе и начались самовзрывы? Чернобыль показался бы нам пустяком, — подчеркивал он.

Кроме того, среди причин отказа от ядерного оружия Кравчук называл угрозу международной изоляции и давление Запада в вопросе безъядерного статуса нашей страны. В этом процессе активную роль, в частности, играли США, поскольку находившиеся на территории Украины ракеты с ядерными боеголовками имели радиус действия, достаточный для достижения американской территории.

– Клинтон (42-й президент США Билл Клинтон, – Ред.) сказал, что если Украина поступит иначе, начнутся экономические санкции и не только экономические. Могла ли Украина, только родившись на свет, сразу начать с того, чтобы становиться угрозой и миру, и Европе неуправляемым ядерным потенциалом? – заявлял Кравчук.

Как Украина избавлялась от ядерного оружия

Еще в первой половине 1992 года (по состоянию на май) из Украины вывезли в Россию тактическое ядерное оружие “для разукомплектования” (это предусматривало Соглашение между государствами-участниками СНГ по Стратегическим силам).

В дальнейшем Украина должна была избавиться от стратегического ядерного оружия.

2 июня 1996 года Украина потеряла свой ядерный статус, когда из нашего государства вывезли последнюю боеголовку.

В 1996-2001 годах на территории Украины были уничтожены шахтно-пусковые установки для баллистических ракет. В частности, с 1996 по 1999 год было ликвидировано 130 шахтно-пусковых установок для жидкотопливных ракет РС-18. В то же время, 111 ракет этого типа ликвидировали в Украине, а еще 19 – передали РФ.

30 октября 2001 года в Николаевской области, вблизи города Первомайск, уничтожили последнюю шахтно-пусковую установку для баллистических ракет РС-22.

А стратегические бомбардировщики, которые могли нести ядерное оружие, до 2006 года ликвидировали, передали России, а также сделали музейными экспонатами. Уничтожили или передали в РФ и крылатые ракеты воздушного базирования.

Будапештский меморандум: позиция нынешней украинской власти

Следует отметить, что Будапештский меморандум критиковала нынешняя украинская власть.

Так, президент Владимир Зеленский в интервью программе Axios на платформе HBO заявил, что невыполнение гарантий по меморандуму является “предательством в отношении Украины”.

– Вообще я считаю, что это предательство по отношению к Украине. Я считаю, что это большая ошибка. Ведь любые мировые дипломатические договоренности с момента, когда не выполняется Будапештский меморандум, “умножены на ноль”. И что бы мы дальше ни подписывали, о чем бы страны ни договаривались, всегда будет риск, что кто-то скажет, что это какая-то бумажка и необязательно это выполнять… Я понимаю, что ядерное оружие – это очень плохо. Но если бы в Украине сейчас было ядерное оружие, если бы мы тогда не сделали такую большую ошибку, а я считаю, что это ошибка на сегодняшний день, то не было бы вторжения, и у нас были бы наши территории. Потому что мы всегда могли бы говорить на равных с Российской Федерацией и со всем миром, — отмечал глава государства.

Глава фракции монобольшинства в Верховной Раде (Слуги народа) Давид Арахамия выражал мнение, что если бы в свое время Украине удалось сохранить свой ядерный потенциал, то сейчас бы у нас была возможность “шантажировать весь мир”, и с Украиной “все разговаривали бы по-другому .

А секретарь СНБО Алексей Данилов заявлял, что Украина должна получить компенсацию за отказ от ядерного оружия в 1994 году.

– В 1994 году, когда нас, я извиняюсь, обманули, ядерные боеголовки забрали. Передали их куда – США договорились, что их забирает РФ. Российская Федерация забрала эти боеголовки, ядерные компоненты и сегодня шантажирует весь мир, в том числе и США. Поэтому мы должны получить за это компенсацию. Я уже не говорю о том, что никакой адекватной денежной компенсации не было сделано. И мы сегодня нуждаемся в помощи, именно оружии защиты, – подчеркивал Данилов.

25 октября 2020 года вопрос о Будапештском меморандуме был включен в общенациональный опрос, инициированный Владимиром Зеленским. Он звучал так: Нужно ли Украине поднять сегодня на международном уровне вопрос: либо все подписанты меморандума выполняют взятые на себя обязательства, либо никто? На этот вопрос одобрительно ответили более 74% украинцев, принявших участие в опросе.

Как объясняли в Офисе президента, вопрос включили в опрос, поскольку Украине “нужен мандат от народа” для обращения к государствам-подписантам Будапештского меморандума о выполнении их обязательств.

Источник: Голос Украины, Радио Свобода, Кабинет министров, Верховная Рада, НВ, ООН, Brookings Institution, Deutsche Welle, Голос Америки, МИД Украины, Апостроф TV, Офис президента

Фото: МИД Украины