Економія у 4,5 млрд та розподіл влади: чому потрібні префектури та розширені райони
Децентралізація в Україні почалась ще у 2015 році. У команді Слуги народу планують цю реформу продовжувати.
Зокрема, голова штабу Олександр Корнієнко розкрив деталі адміністративної реформи. Політична сила планує розширити межі районів, скоротивши їх з 490 до 100, та замінити районні держадміністрації на префектури.
Поки що відповідного законопроекту або інших деталей реформи немає. Є лише заява та теза у передвиборчій програмі.
Втім, як це може працювати та у чому переваги – розбирались Факти ICTV.
Як це працює сьогодні?
Нагадаємо, кожна з 24 областей України поділена на райони, яких налічують 490.
Окрім того, що у кожній області та районі працюють обласні та районні ради, паралельно функціонують обласні та районні державні адміністрації. Це представники влади на місцях – керівників призначає президент за поданням прем’єр-міністра.
Держадміністрації контролюють дотримання радами законів, паралельно з ними ще й займаються місцевим бюджетом та виконанням програм розвитку регіонів. Тобто дублюють функції обласних і районних рад та одночасно виконують функції органів державного контролю та виконавчої влади.
Сучасні проблеми районів
Децентралізація, яку розпочали ще у 2015 році, передбачає створення Об’єднаних територіальних громад, яким перейдуть повноваження ОДА та РДА. Наразі вже створено 924 таких ОТГ.
Фото: Іван Лукеря
– У 174 районах вже створені об’єднані громади. Це означає, що всі повноваження і всі ресурси перейшли на базові рівні. Тож район залишається без повноважень, – пояснює Іван Лукеря, координатор Центрального офісу реформ при Мінрегіоні.
До того ж, пояснює експерт, укрупнення органів виконавчої влади вже відбулось. Територіальні управління фіскальної служби, земельних ресурсів, водних ресурсів, поліції працюють на міжрайонному рівні.
– Тепер незрозуміло, яка РДА має здійснювати їх координацію. А базовий принцип полягає в тому, що основні органи державної влади повинні мати свої управління в межах однієї юрисдикції – бути не міжрайонними, а мати один координаційний центр.
Отож, вихід – це збільшення меж районів. Якщо взяти за основу мінімальну кількість жителів у 150 тис., то виходить приблизно 100 районів в межах України, говорить експерт. А також наділити ОДА та РДА функціями контролю, обмеживши їх виконавчу роль.
– Ключова функція – координація і здійснення нагляду за тим, щоб органи місцевого самоврядування відповідно до Конституції ухвалювали свої рішення.
В рамках цього ще у 2015 році пропонувалось перейменувати їх у префектури за французьким прикладом.
– Для того, щоб було зрозуміло, що ми реформуємо, була пропозиція не тільки змінити їх внутрішню структуру, а й назву, філософію, щоб не було згадки про районну держадміністрацію, яка має негативну конотацію.
Що таке префектура?
Отож, префектура – орган управління адміністративним округом. Вони контролюватимуть, як працюють районні та області ради. Якщо останні зловживають нормами Конституції або інших законів – префект може вжити заходів. Тобто це своєрідний державний орган, що здійснює контроль.
Це механізм упередження і корупції, і неефективності роботи на місцях.
– Префектури займатимуться лише юридичним наглядом, менеджерською роботою на території. А на рівні громад, районів, області створюється справжнє місцеве самоврядування, де є власні виконавчі органи.
Економічна перевага
Окрім того, що це значно спрошує систему управління районами та надає їм більше повноважень, така ініціатива має ще й економічну перевагу. Іван Лукеря пояснює, мінімальна сума, яка йде на утримання РДА, близько 10 млн грн.
– Якщо взяти тільки ці 174 райони, де РДА нічим не займається, бо повноваження перейшли на базовий рівень, це вже 1,7 млрд грн.
Він пояснює, оскільки райони не реформовані, маємо негативний баланс фінансування. Для того, щоб “вирівняти” місцеві бюджети, з державного виділяється 4,5 млрд грн щорічно.
– Умовно, в громаді, де є справжнє місцеве самоврядування, видатки на учня становлять 10 тис. грн, а в районі, де розташовано 2-3 села, які залишить під управлінням району, витрачається на таку саму школу 70 тис. грн.
Як це працює у світі?
Така модель адміністративного управління працює у багатьох країнах Європи. Зокрема, вона була ще у 1970-х запроваджена у Данії, нещодавно завершене реформування у Естонії. У Польщі роль префектур виконують повіти, яких налічують 308. Ті, зі свого боку, розділені ще майже на 2,5 тис. гмін (об’єднаних територіальних громад).
Модель префектур працює і у Франції. У країни 101 департамент, і, відповідно, 101 місто-префектура. Префекти – по суті, це представник уряду на місцях. Вони не керують департаментами, а саме контролюють дотримання ними законодавства.
Французька модель префектур доволі жорстка, пояснює експерт:
– Були випадки, коли через неефективне управління, незатвердження бюджету рада і мер розпускались, вводилось державне управління, щоб протягом року-двох вивести громаду на нормальний рівень.
Коли запрацює в Україні?
Продовження децентралізації передбачає зміни до Конституції. А для цього партії Слуга народу у майбутньому парламенті необхідно буде знайти 300 голосів. Отож, сил тільки своєї фракції, де налічується 254 депутатів, буде замало.
У 2015 році вже була спроба запровадити зміни до головного законодавства у сфері децентралізації. Законопроект навіть підтримали у першому читанні. Він передбачав створення інституту префектів, які мали б замінити голів адміністрації, та надання президенту права розпускати місцеві ради.
Втім, остаточно ухвалити ініціативу не вдалось – парламентарі не дійшли згоди щодо самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей.
До речі, Корнієнко зауважив, що під час проведення реформи використовуватимуть і напрацювання попереднього уряду.
Лукеря зазначає, у випадку, якщо законопроект буде виписаний якісно, перший етап, тобто укрупнення районів, можна встигнути провести вже до початку осені. А тоді чергові місцеві вибори вже будуть проходити на новій територіальній основі – до нових великих районних рад і до громад на всій території України. Втім, запровадження інституту префектур потребуватиме часу:
– Ми зараз повністю проводимо адміністративно-територіальну реформу, ухвалюється новий закон про місцеве самоврядування, місцеві державні адміністрації і запускаємо впровадження інституту префектур. Було б логічно, щоб ці норми запрацювати після наступних чергових виборів – у 2025 році.
Отож, монокоаліція у таких випадках не вигідна для Слуги народу. Зміни до Конституції все ще потребують додаткової підтримки політсил. У випадку децентралізації їх, імовірно, підтримають Голос, Батьківщина та Європейська солідарність, бо вони також декларували у своїх програмах відповідні ініціативи. Але для початку потрібно побачити законопроект.
Лілія Ященко
