Между Брюсселем и Кремлем: что происходит вокруг Венгрии и могут ли ее исключить из ЕС

В последние недели в Европейском Союзе возобновились дискуссии по ситуации вокруг Венгрии, которая под руководством правительства Виктора Орбана все больше отдаляется от принципов и ценностей ЕС. Брюссель обвиняет Будапешт в нарушении принципов права, демократии и в коррупции.

Кроме того, Венгрия откровенно пытается подорвать консолидированную поддержку Украины со стороны ЕС, блокируя новые пакеты антироссийских санкций и другие инициативы. Все это выглядит как игра на стороне РФ.

Будапешт отказался присоединиться к другим западным союзникам в оказании Киеву военной поддержки. Вместо этого он запретил поставки оружия через территорию Венгрии в нашу страну.

Факты ICTV пообщались с политологами Владимиром Фесенко и Игорем Рейтеровичем и собрали все, что известно о ситуации вокруг Венгрии.

Конфликт ЕС и Венгрии

Венгрия стала членом Европейского союза в 2004 году.

А с 2010 года неизменным руководителем правительства Венгрии является Виктор Орбан. Его партия Фидес (Fidesz) удерживает конституционное большинство в парламенте страны.

Орбан, который в начале своей политической карьеры позиционировался как либеральный политик, постепенно все дальше отходил от принципов демократии в сторону автократизма. В стране началось давление на свободу слова, что привело к закрытию независимых СМИ. Под давлением оказались и общественные активисты. Вводились противоречивые изменения в избирательное законодательство и систему судопроизводства, происходила дискриминация сексуальных меньшинств.

На международном уровне Орбан сблизился с авторитарным режимом в РФ.

Еще во время выступления в 2014 году Виктор Орбан объявил об отходе от “либеральной демократии”, которой придерживаются в Евросоюзе. Он отметил, что “демократия не обязательно либеральна”, а Венгрия должна “отказаться от либеральных методов и принципов организации общества, а также от либерального взгляда на мир”.

Либеральная демократия – это форма правления, при которой власть правительства ограничена правом, а на первый план выдвигаются гражданские свободы и права (неприкосновенность личной жизни, свобода совести, свобода слова, собраний, СМИ, свобода частной собственности и т.п.).

В то же время нелиберальная демократия имеет формальные признаки демократии, например выборы, но одновременно ограничиваются гражданские права и свободы.

В 2018 году Виктор Орбан после переизбрания премьером Венгрии провозгласил конец эпохи либеральной демократии в стране.

– Мы заменили тонущую либеральную демократию христианской демократией XXI века, которая гарантирует свободу и безопасность людей. Она поддерживает традиционную семейную модель, состоящую из одного мужчины и одной женщины, сдерживает антисемитизм и дает шанс на рост, — объявил он, выступая в парламенте.

С тех пор, как Орбан стал премьером в 2010 году, у Венгрии периодически возникали споры с Брюсселем из-за тех или иных законодательных инициатив. В ЕС видели в них нарушения европейских норм и принципов.

Это, в частности, касалось закона, согласно которому венгерских судей и прокуроров решили отправлять на пенсию в 62 года вместо 70. Европейский суд признал это дискриминацией по возрасту. А венгерская оппозиция обвиняла Орбана в “зачистке” судейских рядов для назначения на вакантные должности лояльных к власти людей.

В 2015 году Европу накрыл миграционный кризис – гуманитарная катастрофа, спровоцированная массовым наплывом мигрантов из стран Африки и Ближнего Востока, где проиходили военные конфликты. В то же время правительство Орбана решило возвести заборы на границах, чтобы не пропускать мигрантов в страну. Это также вызвало критику Евросоюза.

Указанный факт упомянул в 2016 году глава МИД Люксембурга Жан Ассельборн. Тогда же он призвал исключить Венгрию из состава Евросоюза.

– Мы не можем мириться с тем, что фундаментальные ценности Европейского Союза массово нарушаются. Тот, кто, подобно Венгрии, строит заборы против беженцев, убегающих от войны, или нарушает свободу прессы и независимость судебной системы, должен быть временно или, если необходимо, навсегда исключен из ЕС, — подчеркнул Ассельборн в интервью изданию Welt.

В 2017 году Еврокомиссия решила судиться с Венгрией в Суде ЕС из-за закона об образовании, который ограничивал права иностранных университетов. Внесенные в закон правки позволили закрыть Центральноевропейский университет (CEU) в Будапеште, основанный при поддержке американского финансиста венгерского происхождения Джорджа Сороса.

В том же 2017 году Еврокомиссия запустила процедуру против Венгрии, а также Польши и Чехии из-за их отказа принимать мигрантов в соответствии с квотами ЕС.

Больше не демократия

Новый виток конфликта между Брюсселем и Будапештом произошел в 2022 году.

15 сентября депутаты Европарламента 433 голосами приняли отчет по Венгрии, отметив, что эту страну “больше нельзя рассматривать как демократию”. Этому предшествовал запуск процедуры в 2018 году, в рамках которой проверялось соблюдение Будапештом демократических норм в ряде сфер.

В сообщении Европарламента отмечается, что ситуация с демократией и основными правами в Венгрии еще больше ухудшилась с 2018 года из-за “преднамеренных и систематических усилий венгерского правительства”. Ситуация ухудшилась настолько, что Венгрия превратилась в “электоральную автократию”.

Среди ключевых проблем в Венгрии евродепутаты назвали: отсутствие независимости судебной системы, коррупцию и ограничение свобод. Обеспокоенность Европарламента вызвала ситуация в сферах функционирования конституционной и избирательной систем, свободы слова, свободы вероисповедания, прав на равное отношение (включая права ЛГБТ), прав меньшинств, прав мигрантов, искателей убежища и беженцев.

Европарламент осудил “преднамеренные и систематические усилия правительства Венгрии” по подрыву европейских ценностей, а также требовал более решительных действий ЕС: в частности, результатов по статье 7 Договора о Европейском Союзе (The Treaty on European Union). Именно эта статья предусматривает лишение страны-члена блока права голоса.

– Отсутствие решительных действий ЕС способствовало возникновению (в Венгрии, — Ред.) “гибридного режима избирательной автократии”, то есть конституционной системы, в которой проходят выборы, но отсутствует уважение демократических норм и стандартов, — отметили евродепутаты.

Этим решением Европарламент фактически выделил Венгрию как страну, не поддерживающую ценности, закрепленные в Договоре ЕС. Евродепутаты призвали Еврокомиссию использовать имеющиеся в ее распоряжении инструменты: в частности, ограничить финансирование Венгрии из бюджета Евросоюза, пока Будапешт не выполнит все рекомендации и судебные решения.

После этого 18 сентября Еврокомиссия рекомендовала заморозить 65% финансирования Венгрии по трем программам. Стране дали срок до 19 ноября для исправления ситуации.

Могут ли Венгрию исключить из ЕС

Следует сразу отметить, что в учредительных документах Евросоюза нет опции принудительного исключения государства-члена из состава блока.

Страна может выйти из ЕС только добровольно, как это сделала Великобритания. Такая возможность прописана в ст. 50 Договора о Европейском Союзе.

На этот факт обратил внимание в комментарии Фактам ICTV политолог, глава правления Центра прикладных политических исследований Пента Владимир Фесенко.

– Ни одну страну Евросоюза, согласно учредительным документам ЕС, нельзя исключить из его состава. Добровольно уйти, как сделала Великобритания, это возможно. А исключить – нет. Нет такой опции, такого варианта, который был бы зафиксирован как процедура в учредительных документах Евросоюза, — подчеркнул политолог.

В то же время Фесенко не исключает, что в будущем, если ситуация в Венгрии не изменится, перед ЕС встанет вопрос об ее исключении путем внесения изменений в учредительные документы блока.

– В перспективе, если в Венгрии ситуация не изменится, возможно, придется действительно ставить вопрос о том, может ли такая страна, которая нарушает стандарты Евросоюза, быть в его составе. Такая проблема может возникнуть, и тогда, возможно, придется вносить изменения в учредительные документы Евросоюза.

Если вопрос об этом возникнет, а дискуссия уже идет, то это будет давление на венгерское общество. Оно должно будет выбирать: либо Орбан, либо членство в ЕС. Думаю, что рано или поздно такой выбор предстанет перед венгерским обществом, – объяснил политолог.

Следует отметить, что определенные предложения по исключению Венгрии периодически раздаются в ЕС. К примеру, в прошлом году министр иностранных дел Люксембурга Жан Ассельборн предложил провести референдум по членству Венгрии. Он выразил мнение, что хотя инструмент общеевропейских референдумов пока не существует, однако стоит подумать о его внедрении.

– Евросоюз должен провести референдум относительно того, хотите ли вы терпеть Орбана в ЕС. Я убежден, что результатом было бы – решительное нет. Тогда бесконечные дебаты о многочисленных процессах ЕС против венгерского правительства – включая процедуру по статье 7 для лишения их права голоса в ЕС – закончились бы одним махом, — заявил Ассельборн в комментарии немецкому изданию Spiegel.

Уже в этом году в интервью чешскому радио iROZHLAS министр по европейским делам председательствующей в Совете ЕС Чехии Микулаш Бек намекнул, что Венгрии в ближайшее время придется либо выйти из состава Евросоюза, либо изменить свою политику.

– Венгрия, на мой взгляд, прошла долгий путь к краю своеобразной пропасти. И теперь она должна решить: отойти от этого края или рискнуть и прыгнуть, о последствиях чего я спекулировать не хочу, — заявил он.

В то же время, политолог, руководитель политико-правовых программ Украинского Центра общественного развития Игорь Рейтерович в комментарии Фактам ICTV выразил мнение, что в ближайшее время процесс исключения Венгрии из Евросоюза никто инициировать не будет.

По его словам, в этом вопросе существует геополитический аспект: подобное решение стало бы прямым подыгрыванием тем нарративам о возможном распаде ЕС, которые активно распространяет РФ или часть венгерских политиков. Подобные заявления звучали, в частности, от Виктора Орбана.

К тому же Евросоюз до сих пор приходит в себя от выхода Великобритании из блока (Brexit).

– Понятно, что такие действия на исключение никто сейчас применять не будет, потому что это даст повод злорадствовать и разгонять эти нарративы во-первых РФ, во-вторых – всем евроскептикам в разных странах Евросоюза. ЕС до сих пор приходит в себя после Brexit в определенной степени, потому что он подорвал такую общеевропейскую, панъевропейскую идею. Но события вокруг войны РФ против Украины в значительной степени Евросоюз сплотили, – заявил политолог.

В этой ситуации альтернативой могло бы стать лишение Венгрии права голоса в Евросоюзе. Такая процедура прописана в упомянутой ст. 7 Договора о ЕС.

Статья 7 предусматривает возможность лишения страны-члена блока, нарушающей фундаментальные ценности Евросоюза, права голоса в Совете ЕС (т.е. влияния на принятие решений в блоке). Это такие ценности, как уважение человеческого достоинства, свобода, демократия, равенство, верховенство права, уважение прав человека (в том числе прав меньшинств).

В случае лишения права голоса страна все равно должна выполнять обязательства в рамках ЕС, в том числе платить взносы в общий бюджет Евросоюза.

В отношении Венгрии дисциплинарную процедуру по ст. 7 запустили в сентябре 2018 года, но с тех пор заметного продвижения в этом вопросе не было. Именно об этом упоминал в недавнем заявлении Европарламент, который отметил “отсутствие решительных действий” со стороны Совета ЕС.

Сложность процедуры состоит в том, что на одном из этапов требуется единогласное голосование в Совете ЕС 26 из 27 стран-членов (т.е. всех, кроме Венгрии).

Есть еще третий вариант наказания – финансовый, и именно его начала применять Еврокомиссия.

Финансовый аргумент

Европейская комиссия 18 сентября предложила Совету ЕС заморозить финансирование Венгрии в связи с нарушениями верховенства права в этой стране. Такой шаг должен обеспечить защиту бюджета Евросоюза.

Речь идет о приостановлении 65% финансирования из ключевого фонда ЕС по трем программам. Сумма средств, которые могут потенциально заморозить, составляет €7,5 млрд.

Средства должны были выделить из Фонда объединения. Это финансовый инструмент ЕС, направленный на уменьшение разрыва в развитии, в том числе экономическом, между разными странами блока.

Будапешт получил отчет Еврокомиссии и обязан проинформировать о выполнении ключевых шагов по исправлению ситуации до 19 ноября.

Следует отметить, что Венгрия стала первой страной блока, в отношении которой Евросоюз может применить механизм верховенства права. Он действует с начала 2021 года и предусматривает сокращение выплат из общего бюджета ЕС тем государствам, где существует угроза нецелевого использования средств из-за нарушения принципа верховенства права.

Относительно Венгрии у Брюсселя есть конкретные претензии из-за коррупции. Как пишет издание Politico, с момента прихода Виктора Орбана к власти в 2010 году члены его семьи и близкие друзья стали одними из самых богатых людей в Венгрии: отчасти благодаря тендерам на государственные закупки, финансируемые Евросоюзом.

В течение многих лет ЕС не имел адекватных механизмов для наказания стран-членов, отступающих от демократических и правовых гарантий. Введенный в 2021 году механизм верховенства права стал инструментом для Брюсселя.

Венгрия и Польша, опасаясь, что новый механизм может быть применен против них, обжаловали его в Суде ЕС. Однако суд жалобы отклонил.

Следует отметить, что механизм лишения финансирования достаточно сложен. В частности, Совет ЕС (орган глав государств и правительств блока) должен одобрить его квалифицированным большинством. Речь идет о 15 из 27 стран-членов с не менее 65% населения Евросоюза.

Как информирует издание Financial Times, если решение все же утвердят, Венгрия потеряет одну треть из €22 млрд, которые она должна получить до 2027 года из фонда ЕС.

Для Будапешта это существенный аргумент, поскольку Венгрия имеет дефицит бюджета и нуждается в финансировании Евросоюза. Средства от блока стали особенно важны сейчас, когда страна борется с галопирующей инфляцией и резким падением форинта.

Это дает Брюсселю реальную переговорную силу. Однако в условиях войны РФ против Украины есть и опасения, что Орбан попытается избежать наказания ЕС, угрожая отказаться от поддержки антироссийских санкций.

Как объяснил политолог Владимир Фесенко, до сих пор Евросоюз находил возможности влиять на Венгрию, в частности, таким сугубо финансовым путем.

– Венгрия принадлежит к тем странам ЕС, которые получают субвенции от Брюсселя. Именно поэтому осуществляется определенное давление на Будапешт, и он вынужден все же придерживаться хотя бы общих европейских правил и общей европейской политики… Поэтому как раз уменьшение финансирования, давление на Венгрию через финансовые механизмы – это сейчас один из главных инструментов удержания Венгрии в поле европейской дисциплины , – рассказал Фесенко.

А политолог Игорь Рейтерович назвал заморозку средств для Венгрии очень действенным механизмом.

– Видим, что риторика венгерского правительства сразу меняется после таких заявлений, и они говорят, что все моменты обязательно исправят, – обратил внимание политолог.

Так, действительно после объявления Еврокомиссии в Будапеште начали уверять в готовности соблюдать требования ЕС, чтобы не потерять финансирование. Министр юстиции Венгрии Юдит Варга сообщила о планах правительства заключить соглашение с Евросоюзом до конца 2022 года.

Варга пообещала, что венгерское правительство сосредоточится на выполнении своих обязательств. Она уже подала в парламент страны первую антикоррупционную законодательную инициативу, касающуюся сотрудничества Венгрии с Европейским управлением по предотвращению злоупотреблений и мошенничества (OLAF). Документ предусматривает поддержку венгерских налоговиков в расследованиях OLAF, связанных со средствами ЕС.

Кроме того, этот законопроект меняет правила, регулирующие деятельность фондов управления госактивами, обязывая их проводить тендеры на госзакупки.

Война в Украине и позиция Будапешта. Чего ждать дальше?

Отношения между Киевом и Будапештом непростые уже не первый год. Споры, в частности, возникли из-за законов о функционировании украинского языка как государственного и об образовании. Последний предусматривал обучение детей в средней и старшей школе исключительно на украинском языке. Будапешт же утверждал, что законы якобы нарушают права венгерского национального меньшинства.

В связи с этим Венгрия даже ветировала решения в НАТО, касающиеся углубления сотрудничества с Украиной.

После полномасштабного вторжения РФ в Украину 24 февраля 2022 года риторика Венгрии откровенно расходилась с позицией Евросоюза.

Будапешт неоднократно пытался блокировать очередные пакеты антироссийских санкций, в частности, эмбарго на энергоресурсы (нефть и газ), в конце концов выбивая для себя определенные преференции. Виктор Орбан прямо заявил, что не поддерживает последний план Брюсселя по ограничению цены на газ, поскольку он “равен полному газовому эмбарго для Венгрии”. Как известно, страна очень зависима от поставок “голубого топлива” из России и имеет долгосрочный контракт с Газпромом.

Кроме того, Будапешт добился исключения патриарха РПЦ Кирилла из санкционного списка, выступал против бесполетной зоны над Украиной и миротворческой миссии, которую предлагала Польша. Виктор Орбан продвигал нарративы “о неэффективности санкций против РФ”.

Несмотря на войну в Украине, глава МИД Венгрии Петер Сийярто уже дважды посещал Москву, тем самым нарушив своеобразную дипломатическую блокаду кремлевского режима со стороны западных стран.

А сам Виктор Орбан, похоже, стал единственным европейским лидером, приехавшим в Москву на похороны бывшего президента СССР Михаила Горбачева в начале сентября.

В то же время Венгрия не стала блокировать предоставление Украине статуса кандидата на вступление в ЕС.

Как объяснил в комментарии Фактам ICTV политолог Владимир Фесенко, сейчас ситуация вокруг Венгрии не влияет критически на Украину. Один из ключевых негативных эффектов – замедление утверждения новых пакетов санкций против РФ из-за позиции Будапешта.

Однако угрозы могут возникнуть в будущем – при вступлении Украины в Евросоюз и НАТО после войны.

– Главный риск для нас – на перспективу. И это касается не только Евросоюза, но и НАТО. Венгрия может блокировать процесс вступления в ЕС и НАТО, выдвигая ультимативно свои требования, – отметил Фесенко.

В то же время политолог выразил мнение, что мировое сообщество найдет какое-то решение, как это было в случае блокирования вступления Финляндии и Швеции в НАТО.

Фесенко не исключает, что Венгрия может оказывать давление на Украину при рассмотрении выполнения заданий для вступления в ЕС. Соответствующий отчет по Украине Еврокомиссия представит в 2023 году. В пакет из семи задач входит законопроект о национальных меньшинствах. По мнению политолога, именно он может стать камнем преткновения.

– Сейчас проект этого закона на согласовании в Венецианской комиссии. Но с высокой вероятностью, когда будет рассматриваться вопрос, как Украина это выполнила, и будет приниматься решение о начале переговоров по вступлению в ЕС, Венгрия может снова начать давление на нас.

К этому законопроекту о нацменьшинствах они с высокой вероятностью начнут выдвигать претензии, чтобы усилить возможности статуса таких общин, как венгерская. Причем я думаю, что они будут настаивать на особом статусе этой общины, — рассказал Фесенко.

Следует отметить, что еще в 2014 году премьер Венгрии Виктор Орбан заявлял о необходимости автономии и двойного гражданства для венгров, проживающих в соседних странах, в частности в Украине.

Политолог Игорь Рейтерович также считает, что Венгрия может продолжать блокировать некоторые санкции против РФ.

– На Украину это будет влиять в том плане, что некоторые решения будут приниматься не столь быстро и оперативно. И некоторые санкции будут приниматься не в том формате, на который мы изначально рассчитываем. То есть они будут не столь жесткими. Это та реальность, к которой мы сейчас должны привыкнуть и понимать, что, к сожалению, эту историю мы быстро не исправим, — заявил политолог.

Особые отношения с Кремлем

Как отметил в комментарии Фактам ICTV политолог Владимир Фесенко, несмотря на особые отношения с Кремлем, Венгрия вынуждена придерживаться общей политики Евросоюза.

Он обратил внимание на то, что Будапешт в конце концов поддержал все восемь пакетов санкций ЕС против России, хотя и пытался выбивать для себя ослабления или отсрочку, как, например, по трубопроводной нефти.

Кроме того, Венгрия недавно поддержала резолюцию Генассамблеи ООН, осуждающую попытку России аннексировать четыре украинских оккупированных региона. По словам Фесенко, это пример того, что ситуация с Венгрией на самом деле не так критична, как кажется.

– В действительности Венгрия далеко не все блокирует… Официально они осуждали войну РФ против Украины. У них особые отношения (с РФ, — Ред.), их министр иностранных дел единственный, кто уже дважды ездил в Кремль во время нынешней большой войні. Сам Орбан ездил на похороны Горбачева в РФ. Но все же при всех особых отношениях с Кремлем, Путиным они вынуждены действовать в рамках общей политики Евросоюза, — рассказал политолог.

По его мнению, Виктор Орбан не может откровенно и напрямую играть на стороне РФ, когда его страна является членом Евросоюза. Фесенко объяснил, что Орбан на самом деле “действует эгоистично” – то есть так, как выгодно ему.

– Проблема не в том, что он играет на стороне Путина – он играет на своей стороне. Но эта сторона, к большому сожалению, идеологически и политически все дальше и дальше от основных принципов Евросоюза. Политика Орбана все менее отвечает стандартам либеральной демократии, европейским ценностям. Он фактически, я бы сказал так: свой среди чужих, я имею в виду Путина и компанию, и чужой среди своих, то есть чужой в Евросоюзе, в европейском сообществе. И это действительно вызов, эту проблему придется решать, – подчеркнул Фесенко.

Политолог Игорь Рейтерович, в свою очередь, объяснил, что как Венгрия, так и Россия – это страны, которые “живут ресентиментом”, то есть сожалеют о некогда потерянном имперском величии и чувствуют враждебность к тому, что считают причиной своих неудач.

Для Кремля таким ресентиментом является распад СССР, а для Будапешта – потеря двух третьих территорий во время Первой мировой войны.

– У них ресентимент совместно направлен против демократии как таковой, которая Орбану мешает быть полноправным властителем в своей стране, делать все, что ему вздумается. И поэтому заявления (Венгрии, — Ред.), по крайней мере, публичные, направленные на внутреннего пользователя, будут достаточно жесткими. Мы еще неоднократно увидим там и учебники с “венгерскими городами” типа Мукачево, Ужгорода и так далее. Они эти вещи будут разгонять, – считает Рейтерович.

В то же время политолог убежден, что подобные заявления останутся на уровне риторики, а Венгрия все равно будет вынуждена поддерживать решения Евросоюза, в том числе по санкциям.

Последствия для ЕС

Политологи, с которыми общались Факты ICTV, считают, что ключевым последствием ситуации вокруг Венгрии может стать отмена консенсусного голосования в Евросоюзе.

Как подчеркнул Владимир Фесенко, для ЕС проблема сейчас заключается не столько в особом отношении Венгрии к России в условиях войны в Украине, как в нарушении демократических стандартов и принципов верховенства права.

По мнению политолога, в этой ситуации Евросоюз может отменить правило, что решения на уровне блока должны быть приняты консенсусом. Такая норма сейчас замедляет и усложняет процесс их подготовки и принятия.

– Нужно квалифицированное большинство. Я думаю, что в ЕС в ближайшее время будут рассматривать такой сценарий, вносить соответствующие изменения. Поскольку в этом есть потребность, – заявил Фесенко.

Политолог также обратил внимание, что на уровне Евросоюза постоянно производится мониторинг соответствия политики стран-членов стандартам и принципам ЕС.

Игорь Рейтерович также считает вероятной реформу в рамках Евросоюза. Речь идет о том, что процесс принятия решений по некоторым вопросам, например внешней политики, должен быть более простым и менее забюрократизированным.

– Скорее всего, эта реформа будет запущена по отмене консенсусного голосования, которым Венгрия злоупотребляет и постоянно вставляет палки в колеса Евросоюза как раз по вопросам внешней политики. На сегодняшний день по этому поводу есть консенсус трех ключевых экономик ЕС: Германии, Франции и Италии.

Я думаю, что в ближайшее время будет проведена эта реформа. Она не будет касаться голосования по всем вопросам, а скорее отдельных блоков вопросов. И внешняя политика здесь будет на первом месте, – проинформировал политолог.

Рейтерович добавил, что после такой реформы риторика Венгрии может кардинально измениться, а уровень ее пророссийской риторики резко снизится.

Источник:  Договор о ЕС, iROZHLAS, The Budapest Beacon, Deutsche Welle, hvg.hu, Die Welt